La COVID-19 está teniendo un gran impacto en nuestra vida presente y lo tendrá aún más en la futura. Los analistas y medios de comunicación están prestando gran atención a los efectos y medidas que han de tomarse a corto plazo, cosa que por la gravedad y urgencia de la actual situación es lógica. En cambio, no se está prestando la debida atención al juego de tendencias y dilemas que están detrás del experimento colectivo actual, que van a condicionar sobremanera el enorme impacto socioeconómico que la COVID-19 tendrá a largo plazo entre nosotros.

La COVID-19 no conformará nuestro futuro de forma determinista o ciega. Ciertamente, nuestras actuaciones y decisiones se adoptan en unos marcos o escenarios determinados. Pero, esos marcos o escenarios son resultado a su vez de actuaciones y decisiones tomadas por los agentes en momentos anteriores. En la crisis se abren mayores ventanas de oportunidad para impulsar y reforzar determinadas normas, comportamientos o instituciones, y para reformar y corregir otras (The Second Deep Transition). Como señala Noah Harari, ahora estamos en un momento muy fluido históricamente, pero esa ventana de fluidez es corta y pronto un nuevo orden emergerá y se solidificará. Por eso, este es el momento de influir en la dirección de la historia. Como en cierta ocasión Lenin dijo agudamente: “hay décadas en las que nada pasa, y semanas en que pasan décadas”.

Hagamos pues un inventario de las fuerzas que parecen estar jugando ahora y hacia dónde apuntan, para posicionarnos ante ellas y presionar así, desde la sociedad civil, a los políticos y al Estado. Destaquemos, a modo de decálogo, las tendencias o dilemas más relevantes. (Véanse resúmenes similares aquí, aquí y aquí; así como un aproximación desde el mundo vasco aquí).

1. Debilitamiento del mercado y fortalecimiento de la intervención económica del Estado.

Esta es una tendencia destacada por todos los analistas. La Gran Recesión de 2008 ya había puesto en cuestión la creencia de que la economía y las finanzas debían estar lo más liberalizadas posible y la de que la intervención del Estado en la economía debía restringirse al mínimo. Incluso algún estadista europeo, como Sarkozy, llegó a propugnar “refundar el capitalismo”. Sin embargo, una década después, resulta evidente que, aunque las lecciones de la crisis eran claras, pasadas las situaciones extraordinarias, son escasos los cambios reales acontecidos en el modo de gestionar el día a día del capitalismo. No obstante, sí se ha aprendido a responder a las crisis con rápidos y potentes programas de apoyo socioeconómico, que tratan de amortiguar la propagación y amplificación de los shocks de oferta y demanda; y se han dejado de magnificar las reglas de estabilidad económica y financiera. (Véase una clara aproximación a la crisis económica del coronavirus aquí; dos blogs económicos con interesantes análisis de las medidas adoptadas aquí y aquí; y un seguimiento de la COVID-19 en Euskadi, aquí)

2. Fortalecimiento del autoritarismo y reducción de las libertades.

Junto al fortalecimiento del papel económico del Estado, muchos analistas subrayan el reforzamiento de su carácter autoritario y controlador de las libertades. Ante amenazas externas (por ejemplo, el ataque terrorista a las Torres Gemelas), la población está dispuesta a ceder parte de sus libertades y fortalecer el poder del Estado. Además, los medios han vendido la idea de que la rápida y comparativamente menos dolorosa resolución de la pandemia en China se debe a las extraordinarias medidas de control que el Estado chino pudo adoptar, sin oposición de la población. Pero respuestas tan o más exitosas desarrolladas en países como Corea del Sur, muestran que el dilema entre privacidad y salud es falso, y que junto a la institución de regímenes de vigilancia totalitarios cabe la alternativa de empoderar a los ciudadanos (véase Noah Harari). Resulta muy interesante, al respecto, la reflexión de Acemoglu en la webinar organizada por la Royal Economic Society (aquí), que plantea que la óptima salida de la crisis es la que combina un Estado con mayor capacidad resolutiva, con un reforzamiento de las normas costumbres e instituciones de una sociedad que, actuando colectivamente, ejerza un control democrático sobre el Leviatán y limite los excesos de la jerarquía política. Desgraciadamente, la calidad institucional es muy baja en España (véase aquí y aquí), cosa que afecta también a la CAPV y Navarra, ya que buena parte de sus instituciones son comunes a las del resto de España, aunque la CAPV y Navarra se sitúan en los rankings regionales de calidad institucional en el tramo más elevado de calidad de las comunidades autónomas españolas (véase aquí).

3. Políticas orientadas a una misión, y no a la mera competitividad.

En paralelo a esa reivindicación o reconocimiento del papel clave del Estado en la economía (del entrepreneurial state de Mazucatto), aparecida en la última década y reforzada con la crisis del COVID-19, también se va imponiendo la idea de que las estrategias y políticas públicas, especialmente las de innovación, deben organizarse en función de misiones, como por ejemplo la lucha contra el cambio climático (aquí). Se quiere emular la estela de las políticas científicas y tecnológicas de los años 50 y 60 del pasado siglo, que no buscaban la mera competitividad, sino desarrollar una misión (ligada al mundo de la salud, a la conquista del espacio…) que se consideraba estratégica para el país y conforme a la cual se alineaban los recursos científicos y tecnológicos y se creaban mercados para las empresas. Un ejemplo reciente de ello es la iniciativa Pacto Verde europeo, presentada en la UE en 2019. Pues bien, la lucha contra la pandemia generada por el coronavirus equivaldría a un gran reto social que reclama una estrategia y políticas públicas específicas orientadas a esa misión. En tal sentido, la COVID-19 supondría un espaldarazo a la nueva orientación en las políticas públicas. El documento de Líneas Estratégicas y Económicas Básicas para el PCTI Euskadi 2030, hecho público por el Gobierno Vasco en diciembre de 2019 (véase aquí) supone un paso en ese sentido, ya reclamado por Aranguren et al. 2019, aunque todavía juzgado insuficiente por un artículo de Morgan et al. que será publicado en el próximo número de Ekonomiaz.

Pero más allá del cambio en el tipo de políticas que se impulsen, cabe plantearse si la lucha contra el cambio climático pasará realmente a la palestra y se convertirá en central para las actuaciones de los gobiernos y de la sociedad. Aunque de lo dicho pudiera pensarse que sí, mirada la cuestión con más atención la respuesta no es tan clara. Efectivamente, a comienzos de abril 13 países suscribían una carta (aquí), pidiendo a Bruselas que el Pacto Verde europeo sea la palanca para la recuperación económica tras la crisis de la COVID-19; y la crisis actual también ha puesto de manifiesto que medidas inusuales que cambian notablemente nuestros patrones de producción y consumo, que antes nos parecían imposibles de aplicar por su radicalidad, en realidad pueden ser factibles y la sociedad las asume cuando las ve como imprescindibles.

Pero junto a eso se observa que el cambio climático es una amenaza menos inmediata, visible y trágica para los individuos que la COVID-19. Aunque hay analistas que tratan de establecer vínculos de causalidad entre ambos fenómenos (por ejemplo, haciendo referencia a posibles consecuencias epidemológicas ligadas al derretimiento del permafrost en la parte norte de Rusia), todavía no hay reales evidencias de ello. La bajada del precio de la energía que ha comportado la crisis posiblemente retrase la puesta en marcha de medidas para reducir su empleo (por ejemplo, en el transporte) y mejorar la eficiencia de su uso. De hecho, con la crisis ha aumentado y se ha impulsado el uso de materiales desechables, del coche individual… Y el claro empeoramiento económico y gran crecimiento del paro que generará la COVID-19 en los próximos meses, posiblemente llevará a primar su resolución y a relegar la asunción de costes a corto que supone la lucha por el cambio climático. Es más, autores que antes de la crisis venían propugnando que se priorizara la lucha por el cambio climático, una vez estallada la crisis de la COVID-19 y visto la complejidad y magnitud de la respuesta que requieren, consideran que no conviene tratar de afrontar conjuntamente ambos retos.

4. Recuperación del Estado del Bienestar.

La crisis de la COVID-19 ha puesto de manifiesto la enorme factura que a la larga supone el desmantelamiento de los servicios de salud y de los sistemas de protección social. Los países que, como EE UU o el Reino Unido, llevaron más adelante el desmantelamiento de tales servicios públicos son los que más problemas presentan para afrontar las demandas sanitarias y sociales que esta crisis ha planteado (aquí). Asimismo, organismos internacionales como la OCDE, la Comisión Europea… que impulsaron el establecimiento de reglas muy estrictas de estabilidad monetaria y financiera han ido reconociendo su error, de modo que ahora aceptan su relajamiento o relegación, y hasta animan a los Estados a aumentar su gasto público y endeudamiento.

No obstante, ligadas a ese Estado del Bienestar hay dos cuestiones que merecen reflexión. En primer lugar, no todas las dimensiones del Estado del Bienestar recibirán la misma atención. Ante la elevada factura diferida de la COVID-19 y del reforzamiento del sistema sanitario y las serias restricciones financieras que sin duda aparecerán, en el futuro habrá serias dificultades para afrontar los costes derivados de otros grandes retos sociales, tales como el envejecimiento y el cambio climático. Uno de los principales candidatos a los recortes será la educación, a pesar de que, como dicen Ortún et al.: “En países desarrollados, la educación es la variable más explicativa del nivel de salud, contribuyendo además a la capacidad y armonía de un país”.

En segundo lugar, todavía apenas nadie hace referencia a cómo se va a financiar el coste de las políticas para hacer frente a la crisis. No hay mucho margen para recortes de otras partidas presupuestarias y, aunque no cabe renunciar a los mayores ingresos que pueden derivarse de la mejora de la calidad institucional y de la lucha contra la corrupción, en la realidad, como señala Alcalá, a corto-medio plazo no cabe situar grandes esperanzas en esa vía. Sin duda, la mayor parte de los fondos para financiar las políticas públicas contra la crisis provendrán del crecimiento del endeudamiento del sector público. Pero, más tarde o más temprano, dicho endeudamiento deberá devolverse y el coste acabará recayendo sobre los contribuyentes. Habrá que tratar que entre ellos ocupen un lugar significativo los GAFAM (Google, Apple, Facebook, Amazon y Microsoft) y los que operan en paraísos fiscales; pero posiblemente ello solo será posible si se avanza en acuerdos de cooperación internacional, a la que más adelante nos referiremos. Eso nos lleva a concluir que serán probablemente los jóvenes de hoy, que constituirán las generaciones futuras de contribuyentes, los que acabarán soportando el mayor peso de la financiación de los costes de la crisis.

5. Aumento de las desigualdades.

El análisis de todas las grandes crisis pasadas muestra que estas acentúan las desigualdades existentes en una sociedad, ya que en las crisis los más negativamente afectados son generalmente los más débiles. Así, al notable aumento de la desigualdad en la distribución de la renta entre 2008-2018 en la CAPV (véase Iruarrizaga y Colinas, de próxima publicación en Ekonomiaz), habrá que sumar el ocasionado por la crisis actual, que a quienes más está golpeando es a los que poseen un empleo no estándar (contratos temporales, trabajadores autónomos y contratos a tiempo parcial no deseado). Uno de los factores que hacen que la exposición a la pandemia sea particularmente complicada entre nosotros es precisamente la estructura de nuestro mercado laboral (aquí).

Hay dos colectivos que ya estaban en una situación particularmente negativa y que con la crisis verán agravada su desfavorable posición socio-económica: los jóvenes y las mujeres. Con respecto a los primeros, según Iruarrizaga y Colinas, en la última década los trabajadores (jóvenes) han ido ocupando el lugar de los pensionistas (mayores) en la parte baja de la distribución de la renta. Por su parte, según Ludwig, las medidas que se están adoptando para hacer frente a la crisis del coronavirus trasladan la mayor parte del coste del ajuste a los jóvenes y a las generaciones futuras.

En cuanto a las diferencias por sexo, aunque la desigualdad se ha reducido en la última década, cuando llega la crisis todavía la situación distaba mucho de la igualdad y, aunque en términos de fallecimientos las mujeres han sido golpeadas por la COVID-19 menos que los hombres, en términos de impacto socioeconómico, los efectos han sido mucho más graves en las primeras que en los segundos: son las mujeres quienes están más al cargo de cuidados sociales y sanitarios, quienes engrosan el mayor porcentaje de trabajadores en régimen precario y quienes más soportan el agravamiento de la violencia familiar en contextos de confinamiento. Como señala Solanas, “los impactos de género están siendo ignorados en la respuesta a la crisis del COVID-19, lo que tendrá consecuencias económicas y sociales, y agravará las desigualdades preexistentes (…) Las enseñanzas de otras crisis por pandemias han demostrado, según los estudios académicos al respecto, sus efectos profundos y de larga duración sobre la igualdad de género, y el error de adoptar un enfoque ‘neutro al género’ en su abordaje”.

6. Gobernanza multinivel o “mando único”.

Desde un punto de vista competencial, en el ámbito sanitario las instancias supraestatales tienen escasas competencias asumidas, incluso en la UE; y dependiendo de los estados, la competencia sanitaria es ejercida por el gobierno central (en países centralistas, como Francia) o por los gobiernos regionales (en países descentralizados, como Alemania o España). En cuanto a las políticas económicas que más directamente pueden manejarse para hacer frente a la crisis, la política monetaria es en países como España, pertenecientes a la Eurozona, una competencia supranacional. La política presupuestaria tiene poca relevancia en el nivel supranacional (como muestra el hecho de que el gasto presupuestario de la Unión Europea se sitúa en torno al 1% de su PIB); en la vertiente de la Seguridad Social e impositiva es fundamentalmente una competencia del Gobierno central (exceptuando la CAPV y Navarra, que poseen Concierto y Convenio); y el gasto está más o menos regionalizado, dependiendo del nivel de descentralización del país. Por último, en lo relativo a la capacidad de regulación (por ejemplo, del mercado de trabajo), la competencia corresponde en España al gobierno central.

6. Gobernanza multinivel o “mando único”.

Desde un punto de vista competencial, en el ámbito sanitario las instancias supraestatales tienen escasas competencias asumidas, incluso en la UE; y dependiendo de los estados, la competencia sanitaria es ejercida por el gobierno central (en países centralistas, como Francia) o por los gobiernos regionales (en países descentralizados, como Alemania o España). En cuanto a las políticas económicas que más directamente pueden manejarse para hacer frente a la crisis, la política monetaria es en países como España, pertenecientes a la Eurozona, una competencia supranacional. La política presupuestaria tiene poca relevancia en el nivel supranacional (como muestra el hecho de que el gasto presupuestario de la Unión Europea se sitúa en torno al 1% de su PIB); en la vertiente de la Seguridad Social e impositiva es fundamentalmente una competencia del Gobierno central (exceptuando la CAPV y Navarra, que poseen Concierto y Convenio); y el gasto está más o menos regionalizado, dependiendo del nivel de descentralización del país. Por último, en lo relativo a la capacidad de regulación (por ejemplo, del mercado de trabajo), la competencia corresponde en España al gobierno central.

Descendiendo al ámbito de los estados, el coronavirus está suponiendo una prueba de estrés para el nivel de centralización de los sistemas políticos. Así ya hay quien compara los pros y contras teóricos de los modelos federales (Alemania) y de los centralizados (Francia), y los logros alcanzados por uno y otro, pareciéndose inclinar el balance en favor del primero (aquí). En general, en situaciones de gran incertidumbre y necesidad de exploración, los sistemas descentralizados parecen presentar ventajas, siempre que entre ellos se establezcan eficaces mecanismos de coordinación. Esto es, para esos casos, la gobernanza en red presenta claras ventajas frente a lo que sería la gobernanza basada en jerarquías o en mercados. Además, en una situación como esta, en que es necesario un reforzamiento del Estado y de los poderes ejecutivos, el que sea mayor el número de poderes, que ejerzan contrapeso y se controlen unos a otros, que aporten distintas perspectivas a la toma de decisiones y que se encuentren más próximos a los gobernados, es una cuestión clave para disminuir el riesgo de lo que Acemoglu denomina un Leviatán despótico. Pero frente a ello, resulta tentador a corto (por permitir reaccionar con mayor rapidez y movilizar más recursos), el recurso a la gobernanza basada en jerarquías, es decir, el recurrir a la recentralización de las competencias y al “mando único”, como muestra el caso de España. Eso resulta tanto más peligroso cuando los estudios comparados internacionales de gobernanza muestran que en España la calidad institucional de ese mando único dista de la deseable. Así pues, aunque claramente debería avanzarse hacia una efectiva gobernanza multinivel, no está nada claro que finalmente ese sea el resultado que se alcance.

7. Reconocimiento de la ciencia y de los expertos y retroceso del populismo.

El desafío de la COVID-19 ha puesto de manifiesto claramente el rol clave que la ciencia, la investigación y los expertos tienen en su resolución, desenmascarando y derrotando las aproximaciones basadas en meras opiniones subjetivas y populismos. Resulta necesario aumentar el todavía insuficiente compromiso de nuestra sociedad con la I+D, todavía por debajo del de la media de la UE (así, el gasto de I+D en % del PIB es del 1.85 % en la CAPV en el 1,85%, del 1.68 % en Navarra y del 2,12% de la UE-28). Pero igualmente es necesario el desarrollo de think-tanks de prestigio e independientes que faciliten información y análisis de calidad y fiables, de los que, como señalé aquí, también la CAPV está bastante carente, y que, como subraya Tirole, son además una de las vías para empoderar la sociedad civil frente a un Estado todopoderoso.

No obstante, el retroceso del populismo no debe darse por asegurado. Como advierte el excelente informe de la Fondation pour la Recherche Strategique, si la gestión de la crisis lleva a un contexto de elevadas desigualdades sociales, inestabilidad e hiperinflación, existiría un caldo de cultivo para el desorden social, que podría favorecer una “segunda ola” de populismo.

8. Reajuste de la internacionalización y de las cadenas globales de valor. Autores como Rodrik venían advirtiendo hace años que la globalización había ido demasiado lejos, que esta había avanzado de modo muy desequilibrado y que para compensar a los perdedores de dicha globalización no se había hecho prácticamente nada. De hecho, desde 2008 el grado de internacionalización (medido, por ejemplo, por el peso que suponen las exportaciones o la inversión directa extranjera sobre el PIB) venía ya decayendo, como fruto de la propia crisis financiera, del auge del proteccionismo, de la automatización (que permite la repatriación de ciertas industrias), de preocupaciones medioambientales… Los problemas que causaron las interrupciones en los suministros de ciertas cadenas globales, así como las dificultades de aprovisionamiento de componentes sanitarios clave no han hecho más que acrecentar el convencimiento de que debe replantearse el grado de globalización de nuestra economía.

No obstante, incluso aquellos que, como Rodrik, venían propugnando la necesidad de reconsiderar el proceso, consideran que, más que un serio replanteamiento del grado de globalización, a lo que se llegará es a una cierta intensificación de las tendencias ya existentes (véase Rodrik, aquí) y que, si bien tiene sentido replantear una relocalización de algunas producciones ligadas a suministros básicos esenciales (ligadas fundamentalmente al sector alimentario y sanitario), así como algunas actividades realmente estratégicas, en lo que corresponden a los bienes y servicios ordinarios, adquiridos por empresas y particulares, habría que hacer frente a las presiones que ejerzan los lobbies proteccionistas (véase la intervención de Tirole, aquí). Son los propios agentes los que, para evitar riesgos como los puestos en evidencia por la presente crisis, deberían reconsiderar el grado de internalización o externalización de sus actividades, de combinación idónea de “just in time” y almacenamiento, de especialización o diversificación de sus proveedores…

Lo anterior guarda relación con qué sectores se consideran clave o estratégicos por las estrategias de desarrollo y especialización inteligente de los países. Es probable que se acentúen y expandan las iniciativas, como la impulsada en Gales, que reivindican que tales estrategias no deben ignorar la llamada foundational economy (sectores esenciales diarios tales como alimentación, comercio al por menor, cuidados sociales…), que son fundamentales para el bienestar de la población y que, por no ser tan high-tech, son ignorados generalmente por las estrategias de desarrollo.

9. Liderazgos internacionales: EE UU versus China.

Si bien la falta de liderazgo de EE UU en la actual crisis es unánimemente reconocida, hay, en cambio, cierto debate sobre la posición que, como consecuencia de la crisis de la COVID-19, China puede llegar a alcanzar en el contexto internacional. Hay quienes consideran que la capacidad mostrada por China para superar la crisis y mostrar el camino del confinamiento, para ofrecer ayuda sanitaria a otros países (por ejemplo, Italia) y proveer de material sanitario básico a buena parte del planeta, para ser de los primeros en reanudar su papel de suministrador básico de las cadenas de valor… apuntan a que China ha emergido como nuevo líder mundial. Pero hay voces más críticas que señalan el retraso que mostró en afrontar la crisis, el silenciamiento que llevó a cabo de los denunciantes, la descarada propaganda diplomática que emplea, los inservibles test y máscaras que proveyó a bastantes países. Y como ya se ha señalado, no cabe decir que el comportamiento de la UE haya sido mejor que el de EE UU o China. Posiblemente Ortega esté en lo cierto cuando afirma que en la presente crisis “nadie lidera, porque nadie está en condiciones de liderar”.

10. Cambio en los patrones de producción, consumo y compraventa.

En el ámbito de la actividad productiva, posiblemente uno de los cambios más evidentes e incontrovertibles es el desarrollo que ha mostrado el teletrabajo y las reuniones virtuales, especialmente en el sector servicios y actividades más intensivas en conocimiento. En el mundo de la educación, el experimento de la enseñanza online ha sido casi total, y sin duda conducirá a cambios importantes en la impartición futura de aquella. A la vista de los problemas generados por el confinamiento y la interrupción de los suministros de las cadenas globales, es de esperar que en la industria se aceleren los procesos de automatización (“las máquinas no enferman”) y procesos como la impresión 3D (que permite producir localmente gran parte de los componentes). Es de esperar, asimismo, un impulso al mundo de las biociencias-salud, ámbito en que tanto la CAPV como Navarra hicieron una gran apuesta, con resultados hasta la crisis más magros en la primera que en la segunda. En cuanto a los cambios en los patrones de consumo y compraventa, la crisis ha comportado un relanzamiento de los dos extremos de comercio: el que tiene lugar por internet y el del pequeño comerciante. Por último, los hábitos desarrollados en la crisis de pago con tarjeta y supresión del dinero físico, en gran medida permanecerán una vez pasada esta.

En suma, aunque la mayor parte de los fenómenos a los que hemos hecho referencia existían ya con anterioridad a la aparición de la COVID-19, no hay duda que con esta han sido sometidos a una experimentación o cambio sin precedentes y, probablemente, bastantes de ellos constituirán la futura normalidad. Como se ha dicho al comienzo, el resultado final no está predeterminado sino depende de nuestras elecciones y dado que unos y otros tienen diferentes implicaciones en términos de bienestar económico-social, igualdad, sostenibilidad y democracia el tratar de incidir en su evolución y prepararnos para el futuro no es una cuestión ante la que podamos quedarnos indiferentes. Parafraseando lo que en su momento escribió un gran activista social, no se trata de entender el mundo y sus tendencias, sino de transformarlo.