En el debate sobre cuál debe de ser el rol de las naciones sin estado en las diferentes políticas sectoriales suele haber un grado de acuerdo amplio en entorno a la cultura, la lengua, las señas de identidad e incluso los niveles de protección social y necesidades económicas en el nivel nacional. Esto, que en occidente suele llamarse “consensos nacionales”, desaparece cuando la cuestión tratada atañe a la seguridad y la defensa, aquello que en un concepto más amplio e integrador recoge el término anglosajón “seguridad nacional”¹. Lo que, paradójicamente, suele ser materia natural de “consenso nacional” en los estados democráticos (en los no democráticos ya sabemos por experiencia que el disenso no es una opción, y si es nacional menos aún).

¿Por qué los actores políticos que se reconocen como propios de una nación que perdió el tren de la estatalidad, no son capaces de establecer una definición transversal de mínimos en políticas de seguridad y defensa? En cambio sí lo hacen en temas tan pretendidamente divisorios como el nivel de atención social, un clásico del eje izquierda-derecha. Responder a esta pregunta queda fuera de la pretensión de este artículo y probablemente tenga mucho que ver con nuestro pasado reciente, la identificación histórica de estas políticas con la represión de las naciones sin estado e incluso con el alineamiento internacional de estos actores.

El hecho es que en la discusión, sobre seguridad y defensa en las naciones sin estado, se suele evitar la cuestión de la defensa. La política de defensa, parece fuera de lugar para aquellos que defienden la normalidad de la nación sin estado. La exclusión de un análisis serio de la política de defensa, por su identificación con el estado del que no se dispone, ignora el propio interés nacional. De modo similar, se confunde la necesidad de instrumentos militares para el normal desarrollo de la política de defensa con la militarización del estado o la sociedad, lo cual es un error de bulto aunque sea comprensible, dada la memoria colectiva sobre el asunto. El hecho es que las naciones sin estado tienen todo el derecho y la legitimidad política para pensar y desarrollar sus propios criterios en materia de defensa, puesto que tienen sus propias necesidades también en esta materia.

Ello no atañe solo a un proyecto independentista, en el que sus partidarios tienen la obligación de explicar qué modelo proponen para un eventual estado propio en política de defensa, igual que en justicia o seguridad social. Sino también en el marco autonómico. Ignorar, por ejemplo, como el estado distribuye el esfuerzo industrial en defensa, el grado de riesgo y qué protección necesitan las rutas que abastecen nuestra economía, las implicaciones de la inversión estratégica en I+D, que efectos tiene la política de defensa para otros actores internacionales, las capacidades de intervención militares en operaciones en el exterior y el interior, etc., no contribuye a un mejor servicio a la nación sin estado y constituye un vacío político que van a llenar o aprovechar otros. Cómo escribía Joan Fuster “Toda política que no hagamos nosotros será hecha contra nosotros”. Ésto es especialmente cierto en lo que a la política de defensa se refiere. Y es imposible hacerla ignorándola.

Este planteamiento es contestado a veces mediante un ejercicio de wishful thinking que puede tomar dos caminos: la falta de necesidad o el futuro perfecto. La falta de necesidad evita un análisis realista del entorno estratégico a medio y largo plazo, que responde unas veces a un acomodamiento al statu quo político y otras a no soliviantar a los antimilitaristas, que como en toda sociedad occidental con estado del bienestar, existen. El del futuro perfecto pospone todo debate para cuando se alcance un estado propio. La realidad es que la necesidad de planteamientos propios en política de defensa existe tanto si se dispone de estado como si no. ¿Si se aspira a un estado propio, qué credibilidad se tiene sin proyecto en seguridad y defensa? ¿Si el objetivo es consolidar un estatus subestatal, no hay que garantizar el respeto a los intereses propios en seguridad y defensa, también?

Las naciones sin estado no son incapaces en este u otros sentidos, no existe ningún hándicap nacional al respecto, lo contrario sería dar pábulo a un mal chiste racista o una película de humor regional, en vez de pensar una política al respecto. De hecho además, lo han demostrado desarrollando en el marco autonómico capacidades de seguridad y emergencias que antes no existían.

Seguridad y seguridad nacional

En Cataluña y Euskadi se han desarrollado capacidades en prácticamente cada dominio de seguridad y emergencias que el estado no se ha reservado. Desde la seguridad ciudadana, al contraterrorismo y de la protección civil a la ciberseguridad, los respectivos gobiernos autonómicos disponen de capacidades de intervención efectivas y probadas sobre el terreno. Ello ha puesto de manifiesto las ventajas o puntos fuertes de la gestión de las emergencias y la seguridad en el mismo ámbito de la nación sin estado. Aquí el tamaño reducido juega a favor, se es más ágil en la respuesta, más cercano y conocedor de la ciudadanía, más flexible y con sinergias con otras capacidades vitales en el mismo nivel administrativo, como las sanitarias, evidentes. La subsidiariedad, en la gestión de la seguridad, también funciona.

Entonces, cuando se plantea una reflexión sobre la nación sin estado y la seguridad nacional, o la seguridad y la defensa, el primer paso es constatar que, con todos sus defectos, en el nivel autonómico se han desarrollado herramientas efectivas (de hecho, el Estado cuenta con ellas) hasta donde la arquitectura institucional y el reparto de competencias lo han permitido. Los stoppers del actual marco institucional están en la defensa y la inteligencia. Pero ¿hasta qué punto son necesarios para gestionar de modo global la seguridad? ¿Impiden estos límites una suerte de concepto de seguridad nacional propio para la nación sin estado? Más aún, ¿són estos conceptos válidos para los cambios sociales y tecnológicos que configuran un escenario diferente al del s.XX, o están obsoletos? Para responder a estas preguntas habrá que situar el propio concepto de seguridad nacional y analizar los escenarios en que se plantea.

El concepto de seguridad nacional

La seguridad nacional no es un concepto estático, ha evolucionado desde la idea inicial de comprender los espacios de seguridad y defensa que garantizan la estabilidad de un país hasta un concepto más amplio en el que se incluyen dominios que han ido creciendo en importancia: la seguridad energética, el medio ambiente, el ciberespacio y las redes sociales² Así llegamos a un enfoque comprehensivo o integral de la seguridad nacional que abarca no sólo aquellas parcelas propias del hard power para defenderse de acciones de otros estados, sino que incluye áreas donde el agresor no es un estado, o incluso cuando no existe agresión. Ejemplos de esto último pueden ser catástrofes medioambientales o epidemias. En último término la seguridad nacional va a definirse como la capacidad de mantener el bienestar y estabilidad nacionales, usando los instrumentos necesarios para evitar o minimizar daños de importancia en situaciones de crisis. Este cambio abre el enfoque tradicionalmente militar y securitario a otro más orientado a la gestión de riesgos civiles, con un papel muy relevante para las estructuras críticas responsables de mantener unos estándares mínimos de calidad de vida a la población: sanidad, energía, agua potable, redes de comunicación, redes de distribución, etc.

Escenarios de (in)seguridad nacional

Plantear escenarios que afecten a la seguridad nacional, y que por lo tanto conllevan el uso de las herramientas adecuadas para atenderlo, es algo que depende de diversos factores, el geoestratégico entre ellos, pero para los países del entorno europeo occidental podemos observar brevemente una serie de tendencias que los afectan en general:

– El auge de los conflictos híbridos. La experiencia reciente en Ucrania, Siria y el Sahel nos muestra la emergencia de conflictos territoriales que hibridan lo convencional con lo irregular, el terrorismo y el uso cada vez más amplio de las TIC y drones por parte de todos los actores, estatales o no. Estos conflictos, aunque puedan ser lejanos, generan inestabilidades que van desde oleadas migratorias a situaciones en las que cabe intervenir militarmente.

-El aprovechamiento o creación de vulnerabilidades en las redes y los sistemas de información que pueden generar crisis o inestabilidad fuera del espacio cibernético.

-El impacto desproporcionado de los esfuerzos de desinformación y propaganda en sociedades hiperconectadas mediante redes sociales.

-Situaciones de escasez energética o recursos críticos por la vulnerabilidad de las propias fuentes en ultramar o de sus líneas de transporte, incluyendo el marítimo.

-Epidemias causadas por armas biológicas, enfermedades nuevas o propias de otras geografías capaces de causar disrupciones en los servicios esenciales.

-El impacto del cambio climático y sus efectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales, ya sea en propio suelo o en terceros países.

-La implantación de redes criminales.

-El desarrollo de redes de terrorismo yihadista.

De todos estos escenarios, aparentemente solo el primero está vinculado al uso de instrumentos militares. Ello facilita planteamientos que intentan construir una definición de seguridad nacional ignorando la defensa (lo cual causa rubor en cualquier analista serio fuera de nuestras fronteras), encontrando una fórmula acomodaticia para aquellos que han institucionalizado fórmulas de “pacifismo sociopolítico”. Ahora bien ésto no sólo ignora el crucial papel del principio de disuasión y un anàlisis històrico de los conflictos, sino que evidencia el desconocimiento que los recursos dedicados a la defensa desempeñan en el resto de escenarios. Si huimos del uso propagandístico de las capacidades militares en situaciones de crisis, vemos que tienen un papel real que desempeñar. No en balde, en una comparativa entre estados de tamaño medio de nuestro entorno, todos incluyen a sus fuerzas militares como un recurso disponible en la gestión de los escenarios mencionados.

Así, el concepto de seguridad nacional es ahora más amplio y diverso que hace unas décadas, al paso de los cambios tecnològicos, sociales y ambientales. Esta adaptación ha evitado su obsolescencia y ha cambiado su viejo enfoque restringido al conflicto convencional y entre estados (que tampoco ha desaparecido, aunque esto sería materia para otro artículo) que primaba hasta el fin de la guerra fría. El concepto goza, por lo tanto, de buena salud y es un estándar entre los estados de nuestro entorno porque responde a la realidad de los riesgos y amenazas que estos identifican.

El caso de España

Esta evolución traslada también el eje de gravedad de la seguridad nacional en los estados descentralizados como España. En la caja de herramientas estatal se siguen encontrando los instrumentos militares y de inteligencia, pero el medio ambiente, la sanidad, la seguridad y otras herramientas vitales para la gestión de este concepto de seguridad nacional más amplio, están, en principio, en otras manos. En el caso español, muy claramente, el principal obstáculo para gestionar de forma única desde el estado este concepto de seguridad nacional es muy sencillo: las herramientas están a medias con las autonomías que se reivindican como naciones. Lo mismo puede decirse a la inversa, el único obstáculo para una gestión integral de la seguridad en Cataluña y Euskadi es que hay herramientas a medias, con la otra mitad en manos del estado.

Esta no es una situación atípica. En todas las democracias occidentales una de las misiones, roles o tareas de la fuerzas de defensa es la ayuda, asistencia o apoyo a las autoridades civiles (distintos Estados usan distintos términos, con el mismo concepto de fondo). En Estados federales, especialmente los de tradición jurídica anglosajona, se dotan de una serie de arreglos constitucionales mediante los cuales los entes federativos ostentan el mando de unidades militares, cómo en el caso de los Estados Unidos con la Guardia Nacional, o las provincias de Canadá, que en caso de necesidad pueden solicitar el despliegue de unidades militares, quedando éstas legalmente bajo el mando del Fiscal General/Ministro de Justícia de dicha provincia. De hecho, ésta función suele ser una de las principales que se recalcan en los documentos públicos de presentación de las fuerzas de defensa³.

En estos países, sin embargo, las intervenciones militares en crisis de naturaleza no bélica se llevan a cabo a petición y subordinadamente a las autoridades civiles, las cuales son responsables de gestionarlas, mediante mecanismos regulados legalmente. Es prácticamente impensable que en ninguna democracia occidental los militares tomen la iniciativa enfrente de una crisis y actúen sin ser requeridos por las autoridades civiles⁴.

Sin embargo, no hay ningún Estado por muy federal y descentralizado que sea su arreglo constitucional, que deje el desarrollo de sus políticas de defensa y el mando de las fuerzas armadas -salvo el caso, ya mencionado, de los estados de Estados Unidos con Guardia Nacional- a entes sub-estatales⁵.

Pese a la realidad pluricultural, y plurilingüística de la península ibérica, la construcción del Estado español desde inicios de la edad moderna se ha desarrollado en paralelo a un intento de construcción nacional de matriz castellana -hasta hoy no del todo exitosa- según un modelo de estado unitario. Aunque en fechas históricamente muy recientes -por motivos más coyunturales que por convicción- el Estado accedió a un proceso de descentralización administrativa mediante la devolución de poderes a los territorios, prácticamente de inmediato empezó una corriente en sentido opuesto entre los poderes del Estado, que no ha hecho más que crecer⁶.

Es por ello previsible que en caso de producirse una “situación de interés para la seguridad nacional”, la complementariedad entre las capacidades de las autonomías y el estado se resuelva con un intento de reforzar el estado.

El COVID-19 como caso de estudio

Una pandemia cómo el COVID-19 es una crisis de una intensidad, duración y alcance tales, que puede ser calificada, tomando prestado el concepto de la ciencia económica de shock exógeno, puesto que genera unas tensiones que llevan al límite el modelo de seguridad y emergencias de un país, con potencial para sobrepasarlo y pudiendo llegar a provocar su colapso. Se da además el caso que, tratándose de una crisis de alcance regional, es complejo desviar recursos intraestatal o interestatalmente, así sucede por ejemplo en el caso de desastres naturales, tales cómo incendios o inundaciones.

Si bien el riesgo de pandemias estaba comúnmente contemplado en los distintos documentos de estrategia de seguridad de la mayoría de Estados occidentales, incluido el de España⁷, no parece ser que en ninguno de ellos se dieran pasos muy firmes para preparar una respuesta coherente a una crisis de éstas características. Visto lo errático de la reacción frente al COVID-19, tardía, improvisada y con poca o nula coordinación entre Estados, entendemos que ésta crisis deberá causar un cambio en el modelo de políticas de seguridad y emergencias. Éste cambio, sin embargo, para las naciones sin Estado no tiene porqué ser en aras de una mayor autonomía, de una mayor capacidad de desarrollar políticas propias. Tal y cómo se ha podido ver, los Estados unitarios, aunque recientemente hubieren desarrollado mecanismos de descentralización administrativa, frente a la crisis han tendido a recentralizarse, secuestrando competencias previamente transferidas a los territorios, este sería el caso de España, mientras que los Estados federales, en contraposición, han tendido a reforzar el poder de decisión de los territorios federados, y así ha sucedido en el caso de Alemania⁸.

En éste sentido, el ordenamiento jurídico español, de forma diametralmente opuesta a la de los Estados federales, en vez de proteger constitucionalmente las competencias de las Comunidades Autónomas, prevé la forma en que el Estado central puede desposeerlas de ellas (véase artículo 9.1 de la Ley 4/1981⁹). Éste es un claro ejemplo en el que, pese a la constitución española de 1978 pudiere haberse leído en clave federal o federalizante, todas las leyes posteriores que la desarrollan, lo hacen en sentido contrario.

Así, se da la situación paradójica en que, llegado el momento de hacer frente a una crisis grave, a las administraciones autonómicas, responsables de haber desarrollado los cuerpos de seguridad y emergencias así como todo el sistema sanitario, se las aparta de la toma de decisiones. A menudo, además, especialmente por lo que respecta a los cuerpos policiales autonómicos, se los relega a un papel secundario para dar visibilidad y preeminencia al Estado central¹⁰

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El Estado dispone de todas las herramientas para imponerse y relegar a las autonomías a un segundo plano independientemente de que hacerlo sea la manera más eficaz o eficiente de gestionar una crisis. Hasta que no haya pasado este brote de COVID-19 no se podrá analizar comparativamente su gestión y correlacionar el resultado con los distintos modelos de Estado. Sin embargo, en el momento de escribir éste artículo, los datos disponibles no dejan a España en un buen lugar.

Conclusiones

En definitiva, la posibilidad de desarrollar una verdadera política de seguridad nacional propia, para las naciones sin Estado es una quimera. En estados federales, pueden aspirar a tener una mayor incidencia en el proceso de confección de las mismas y, en ciertos arreglos constitucionales, incluso de ejercer el veto. En el marco español, sin embargo, el Estado central tiene la capacidad -e incluso, en ocasiones, incentivos políticos- para dejar de lado los intereses de las “nacionalidades históricas”, no habiendo ningún mecanismo de representación territorial efectivo que pueda evitarlo. Sólo los equilibrios entre los actores políticos estatales y de las nacionalidades históricas pueden suponer un freno a la acción del gobierno del estado, pero hay que recordar que en situaciones de crisis graves la suspensión de derechos y controles al gobierno va a alterar estos equilibrios en favor del Estado.

Es más, tal y como ha ocurrido con la presente crisis por la pandemia de COVID-19, el Estado ha ejercido los mecanismos para arrebatar el control de las políticas propias de seguridad y emergencias que algunas comunidades han podido desarrollar, caso de las policías autonómicas, e imponer medidas que contravienen el juicio de los gobiernos de dichas autonomías. Se pone de manifiesto así que éstas no disponen de ningún mecanismo efectivo de protección de sus competencias en situaciones de crisis.

Por todo ello, las naciones sin Estado que quieran tener capacidad de desarrollar políticas de seguridad nacional propias, las cuales son, al fin y al cabo, herramientas de Estado, no tienen más remedio que dejar de ser naciones sin Estado para convertirse en Estados.